L’ultimo tassello di un percorso in senso federalista è stato messo a punto con la legge delega del 2009 che anticipa nei suoi principi il cd. “federalismo fiscale”, cioè autonomia e responsabilità finanziaria a partire dai governi locali e regionali. Dove per autonomia s’intende la capacità dei governi a tutti i livelli di avere propri tributi, e di essere responsabili per la gestione dei servizi e dei bisogni collettivi che ad essi fanno riferimento. La presente riforma, che ricordo andrà in regime non prima del 2014 e che necessiterà di un intervento integrativo e attuativo del Governo, porrà fine al “centralismo”che ha contraddistinto la storia dell’Italia repubblicana e pre-repubblicana. Furono infatti i nostri padri costituenti, pur riconoscendo forme di autonomia regionale, a contribuire e a rafforzare l’idea di Stato-Nazione in senso unitario, da anteporre a quell’idea pluralistica/particolaristica che vedeva negli enti intermedi, un limite all’efficienza e all’efficacia dell’azione statuale.
Di pari passo però, in Italia come un po’ in tutt’Europa, nella metà del secolo scorso, si evidenziò un movimento culturale di segno contrario che chiedeva il superamento o almeno un grosso temperamento di quell’idea di unitarismo statuale che vedeva nello Stato centrale l’elemento qualificante dell’assetto costituzionale novecentesco. Si riteneva che per far fronte ai nuovi bisogni di una società in continua evoluzione sia in termini sociali sia di rappresentanza popolare, abbisognasse un generale ripensamento nell’approccio di gestione di beni e servizi a rilevanza collettiva; ampliando la partecipazione diretta dei cittadini, anche attraverso l’uso di operatori anche privati, in condizione di parità e nella garanzia di livelli di prestazione essenziali. Dunque non più una società ripartita su un livello verticale di rapporti fra cittadino e Stato, ma ripensata in un’ottica paritetica fra cittadino e cittadino o cittadino e comunità di appartenenza.
Fu il Legislatore del ’97-’98 (legge Bassanini, dal suo estensore) con atti aventi forza di legge a creare le condizioni per garantire maggiore partecipazione del cittadino nella gestione della cosa pubblica col’introduzione del principio di sussidiarietà nella gestione dei servizi; ora decentrata al livello più vicino al cittadino, salvo esigenze di congruità fra funzione e livello, da demandare all’organo superiore. La Bassanini nei fatti, ebbe così , il merito di introdurre il federalismo amministrativo, pur rimanendo immutata la cornice costituzionale retta sul parallelismo fra potestà legislativa e amministrava regionale; e quest’ultima da delegare all’organo inferiore. Il passo successivo, nel senso di una maggiore consapevolezza intesa a capovolgere la responsabilità politica e amministrativa, si ebbe con la riforma costituzionale del 2001, che rese ufficiale, quel percorso iniziato dal legislatore primario e ora accompagnato da un intervento di modifica del Titolo V della carta costituzionale. Il testo venne approvato a maggioranza assoluta in Parlamento; fu poi confermato dal corpo elettorale nell’ottobre del 2001, che lo benedì però con un suffragio molto inferiore alle attese.
Ora la potestà legislativa dello Stato è esclusiva in determinate materie; in altre c’è una competenza concorrente, dove lo Stato indica la legge quadro a cui il legislatore regionale – pur con spazi di manovra – deve attenersi; per tutte le altre materie vige la potestà legislativa regionale. Anche la potestà amministrativa, in coerenza con quanto postulato dal legislatore del ’97- ’98, rimarca il generale riconoscimento di decentramento delle funzioni in capo al Comune, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base del principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Cosi recita il nuovo articolo 118 Costituzione.
Questo a grandi linee, il percorso storico e culturale che ha generato la riforma in senso federalista voluta dal nostro legislatore e iniziata - come ricordato - dalla Bassanini, passando per la riforma del titolo V e ora dalla legge del 2009 sul federalismo fiscale.
A titolo esemplificativo, la riforma in senso federale è immaginabile come un “ grande edificio” avente a base la Riforma Bassanini del ’97-98 sul decentramento amministrativo, e sulla quale si è andata a inserire l’autonomia legislativa regionale con la riforma del Titolo V; e da ultimo si è aggiunta l’autonomia tributaria, con il provvedimento del maggio 2009.
Ora se i primi due pilastri del nuovo ordinamento costituzionale, appaiono fondamentali per consolidare delle buone basi per un “ efficace federalismo”. Il terzo pilastro della riforma, quello fiscale, appare ora più che mai necessario, posto che con il decentramento fiscale, si dovrebbe garantire il finanziamento integrale (sulla base di costi standard) delle prestazioni essenziali concernenti i diritti civili e sociali (sanità, istruzione ed assistenza) nonché un adeguato finanziamento del trasporto pubblico locale sulla base di specifici criteri. Ed ecco spiegata la preminenza del terzo pilastro sugli altri.
Bene, dunque, dibattere sugli aspetti politici (opportunità o meno della sua introduzione) e giuridici della riforma (principi e criteri direttivi relativi ai diversi tributi degli enti locali), senza ignorare però, un altro importante e decisivo argomento, cioè quello relativo all’organizzazione degli uffici fiscali preposti al controllo, all’accertamento ed alla riscossione dei rispettivi tributi nonché quello del contenzioso tributario. E’ chiaro che quanto più organizzati, competenti ed efficienti saranno gli uffici tributi dei vari enti locali tanto maggiore sarà il finanziamento degli stessi; viceversa, se gli uffici non saranno istituiti ed organizzati in modo adeguato ed efficiente gli enti locali andranno incontro a seri rischi di bilancio.
Queste le ragioni di fondo, che hanno portato il legislatore ad accompagnare la legge delega del 2009, col’ istituzione di una commissione paritetica propedeutica, atta a definire i contenuti dei decreti attuativi che dovranno essere predisposti entro due anni dall'entrata in vigore, e ulteriori cinque anni di regime transitorio. Come ricordato sopra, dall’attuazione del terzo pilastro dipenderà molto dell’efficacia del nuovo assetto fiscale, territoriale e costitutivo del nuovo Stato. Per questo appare condivisibile, la scelta fatta dal Parlamento di temporeggiare su un intervento tanto importante quanto dirompente sull’intero assetto statuale.
Infine come corollario di un progetto di riforma costituzionale, avviato in parte già nella XIV legislatura, ma non andato a buon fine, si sta pensando anche ad accompagnare in questo quadro autonomista e pluralista, una riforma che tenda a riequilibrare la forza centrifuga del federalismo, coniugando le giuste istanze del territorio, con l’esigenza di prontezza e unitarietà della manovra di interesse nazionale. Sembra prendere valore l’idea di un forte premierato e un correttivo per quanto riguarda le funzioni delle due Camere. Obiettivo: superare il bicameralismo perfetto del legislatore costituente del 1948, e riconoscere poteri e funzioni differenti fra le diverse istituzioni di rappresentanza, l’una ancorata al disegno in senso federalista; l’altra con poteri di sfiducia sulla persona del Primo Ministro. Ad oggi maggioranza e opposizione, sembrano muoversi sull’originale Bozza Violante: importane punto di partenza per un futuro assetto istituzionale incentrato su rigore, unità nazionale e interessi locali.
Pubblicato su l'Eco del Tevere - edizione estiva - 2010
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